EJA關注國土計畫的每一步
文／黃子芸（環境法律人協會空間政策研究專員）
臺灣國土長久以來未經妥善規劃。即便區域計畫法早於1974年公告實施，亦被期待以「區域性」的地理特質、資源條件、人口成長及經濟活動等作為考量基礎，透過整體規劃方式調節都市與鄉村均衡發展，避免都市四周農地遭受濫用，卻囿於第一次的使用分區劃定及使用地編定採取了「依據現況」方式辦理，破壞了分區對使用地的指導功能，使非都市土地使用管制走向「現況凍結」的管理邏輯，導致土地使用亂象百出。其中，最為人所知的就是隨處可見的農地違章工廠（並經常因工廠公安事故導致食安等衍生問題）；但要提到影響更為重大的，就不得不提及，政府帶頭隨意掠奪農地進行交通建設、產業園區等的開發。這些情況一再加重了對於整體環境的破壞。
2015年底國土計畫法通過，即是企圖解決前述國土失序現況，並以永續發展精神，作為各部門計畫的協調整合平台，開啟臺灣空間規劃的新篇章；各界也期待藉此解決現今臺灣國土濫墾、濫伐、濫建等的環境危機。
回顧EJA過去關注國土計畫的每一步
在國土轉型治理走向國土計畫新篇章的時刻，EJA並未缺席。
2019年起，EJA投入關注直轄市、縣（市）國土計畫，並與地球公民基金會協同辦理新北、桃園國土計畫走讀會，帶領大眾一同了解計畫內容。EJA也在過程中，提出對於新北市國土計畫草案的質疑及建議，並進行公開倡議，吸引大眾關注。
2020年，在行政院提出「放寬重大建設得適時變更」的國土計畫法修正草案後，EJA即與多個環保團體及各黨團立委召開記者會，表達各界對此的關注，並共同呼籲「拒絕重大建設開後門」。在成功阻擋「國土計畫倒退嚕」之後，EJA仍持續參與內政部國土計畫審議會，並適時揭露內政部國土計畫審查會議中討論的直轄市、縣（市）國土計畫共通性議題最新資訊。
2021年，EJA奠基於過去參與及研究國土計畫的基礎，在直轄市、縣（市）國土計畫核定前夕，於「眼底城事」網站登載〈EJA空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告〉、〈國土計畫的下一步，如何轉？怎麼管？〉、〈會不會豬羊變色？談國土功能分區中的「不適宜使用」〉等三篇文章，對於直轄市、縣（市）國土計畫提出檢討及未來期許、改進方向，並就此延伸、深化對於國土計畫的下一步——國土計畫體制下的土地使用管制的關注；後亦於5月8日與地球公民基金會共同主辦【國土永續如何落地？「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇】，邀請國內各界學者專家，由法理依據的討論，到共同研商既有權利保障下的國土土地使用管理策略，以作為後續土地使用管制制定之參考。
EJA 2021年的重點關注項目1：既有權利保障的制度設計
換言之，在直轄市、縣（市）國土計畫核定後，EJA關注的是，在國土處於不斷變動的動態發展過程，加以國土規劃管理體制的改變下，亟需商討且不可忽視的重要課題——兼顧國土永續下的適宜發展及既有權利保障的制度設計。
在當前國土計畫法制中，有關既有權利保障之形式有三：
一、依國土計畫法（以下簡稱國土法）第32條第1項所示的「從原來之使用」；但問題是，「從原來之使用」僅及於建築物、設施，根本仍不符土地使用管制之規定。
二、依據全國國土計畫土地使用方針所示：原依區域計畫法編定之可建築用地，於不妨礙國土保育保安、海洋資源維護、農業發展需求等情形下，得繼續編定為可建築用地或其他適當使用地，並得為既有合法之使用，但有改建或新建需求時，則依國土計畫土地使用管制規則規定辦理。此可視為在土地使用上，透過編定為可建築用地或其他適當使用地，作為其既有土地使用發展權利的保障，或給予其未來土地使用受限之補償；而針對仍不符土地使用管制規範之使用，仍受國土法「從原來之使用」的保障。
三、以國土計畫土地使用規則中的附帶條件保障既有權利。依據2021年2月公開之「國土功能分區及其分類容許使用情形表」，以住宅使用項目為例，原依區域計畫法劃定之鄉村區及編定之甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地、丁種建築用地，除農業發展地區第4類（非原民土地）、城鄉發展地區第3類外，皆得免經同意使用。換言之，是將既有土地使用的發展權利，透過容許使用的方式，繼續維護。
只是，有了上述的法制規範來作為既有權利保障的手段，就可取得國土永續下的適宜發展及既有權利保障的平衡了嗎？
就全國國土計畫土地使用方針而言，得繼續編定為可建築用地或其他適當使用地的前提要件：「於不妨礙國土保育保安、海洋資源維護、農業發展需求等情形」至今仍未敘明，僅藉由地方政府會商有關機關之程序進行認定，形同空白授權，給予行政機關無標準可循的裁量空間。
另，就國土計畫土地使用管制規則中，以附帶條件方式保障之既有權利而言，其保障範疇及效力最具影響，但因仍於機關協調、滾動修正階段，仍需留待未來持續追蹤研究。
整體來說，保障既有權利之餘，是否忽視了既有合法的「不適宜使用」對國土永續經營精神的破壞，仍是接續應持續關注的重要課題。
EJA 2021年的重點關注項目2：「不適宜使用」的止血
EJA除著手於既有權利保障的制度規範研討之外，另一方面，也未曾鬆懈於杜絕現況「不適宜使用」的發生及合法化。
在EJA參與農地違章工廠治理倡議、露營活動合法化爭議討論期間，不免發覺：當前正值土地規劃與管理，由「區域計畫法」體系過渡至「國土計畫法」體系期間，此時頒布任何涉及開放非都市土地變更分區或編定的法規，除開啟了「不適宜使用」管理的破窗外，亦將造成地方政府執行國土功能分區、編定上的困難，並形成後續國土分區管理上的漏洞。
更具體而言，當各目的事業主管機關個別以法規授權方式，在區域計畫體制下給予「不適宜使用」合法化的路徑，也等同宣告了在國土計畫體制的新時代架構下，將仍以既有權利保障概念進行包裝的「現況編定」邏輯處理，導致農地違章工廠、違法露營區將生生世世地繼續存在。此亦形同以特別法架空國土計畫，致使完整農地、山林遭受破壞，並危及國土永續發展精神。
前述問題的回應都攸關著國土永續發展精神的落實與否，抑或標識出解決國土失序現況的關鍵。也因為國土計畫法制仍屬機關協調、滾動修正階段，上述眾多的問題仍待公眾未來持續追蹤及把關。此外，仍要特別強調的是，前述問題涉及的並非單單只是國土計畫法制的推進，還有各部門行政法令的跟進與銜接；也唯有綜觀地著眼於國土的規劃管理階段（或稱計劃行為）的法制規範、引導與把關的建構，才得以促進行政計畫法制的健全，阻斷目的事業特別法令架空國土計畫體制的可能。