COP27後氣候變遷調適策略的進展與台灣面臨的課題

文／郭孟斐（環境法律人協會議題暨行政專員）

降低氣候變遷帶來的衝擊已成為自然生態與人類共同的生存浩劫，因應氣候變遷全球皆積極尋求共識。儘管多數國家持續努力希望透過減碳排使氣候變遷帶來的危害降低，但2022年以來，世界各地出現比過去更極端的氣候災害。英國慈善組織「基督教援助」（Christian Aid）發布的2022年10大損失慘重氣候災害報告，報告中指出十個重大損失的氣候災害，經濟損失皆超過30億美元，這樣的損失金額計算已涵蓋了保險理賠，也未納入救災及由災害中回復的人力成本，由此可知實際的災害損失遠遠大於此報告的統計數字。

重大的氣候危害損失集中在人口密集的區域

2022年全球無處不在遭受最嚴重的氣候影響，而報告中十大損失慘重的氣候災害皆發生於六大洲人口稠密的區域，不只是財務損失，許多人也因此失去健康或生命。東非一場毀滅性的干旱影響了超過3600萬人，將許多人推向了飢荒的邊緣。在東非人民飽受干旱之苦的同時，在西非，尼日利亞、喀麥隆、馬里和尼日爾的洪水造成 600多人喪生，導致130萬人流離失所。當年9月份襲擊美國和古巴的颶風伊恩，造成1000億美元的損失並使40,000人流離失所。歐洲的干旱歐洲的熱浪造成200億美元的損失，而巴基斯坦的洪水造成1,700多人死亡，另有700萬人流離失所。

生命與健康的損失難簡單的以金錢估計衡量，而面對這樣令人悲痛的災害，是否有任何使災害影響降低的辦法？無論受災的城市其國家是否能負擔損失，這些損失不僅僅是財務上，包含災害對區域造成的產業影響，被洪水沖走的房屋、被風暴殺死的親人以及被乾旱摧毀的生計，是否有人該為此負責？同時我們所居住的城市有辦法抵擋極端氣候帶來的災害嗎？在氣候變牽衝擊無法躲避的情境下延伸出兩個問題：

一、面對氣候變遷衝擊，龐大的損害，該由誰買單？

二、人口密集城市，該如何強化面對氣候變遷衝擊的能力？

將兩個問題的核心拉回到因應氣候變遷衝擊兩種主要策略「減緩」及「調適」，在「減緩」策略上關鍵在於如何將將全球升溫控制在攝氏1.5度內，人類都必須在2030年將溫室氣體排放幾乎減半，在2050年實現淨零排放，這樣的目標除了必須是全球共識外，也需要相應的機制促使此目標達成。

COP27損失與損害基金可望促使各國更積極實踐淨零排放途徑

「聯合國第廿七屆氣候變遷會議」（COP27），決議設置「損失與損害基金」（Loss and Damage Funding），此基金設置可以使那些遭受氣候災害而成為氣候難或的補償，並協助遭受氣候災害的區域或國家重建受災地區。然「損失與損害基金」做為全球氣候變遷調適策略的一環，仍可能成為推動「減緩」策略的一環。可能性在於此基金尚未確立的執行機制。

COP27決議設立損失與損害基金、成立「過渡委員會」，而研議資金額度、來源、管理方式、接收資金條件等具體規範，並列入明年COP28討論議程。

如建立具管制效果之基金，將可望在建構調適機制的同時，推進「減緩」策略，關鍵在於進場與應用機制的設立。如將基金做為一個水庫看待，該由誰挹注水量？以及該挹注多少水量？這問題就回到前段所提的「面對氣候變遷衝擊，龐大的損害，該由誰買單？」由對氣候變遷造成之損害有貢獻的人買單，這裡指的貢獻即為溫室氣體的排放量，如以國家的總體排放狀態進行計算，而可能的計算方式有二種：

計算方式（一）：各國去年的排放量佔全球排放量的比例

計算方式（二）：各國歷史總排放量佔全球歷史排放量的比例

從工業革命後至今地球已上升攝氏1.２度，綜觀全球溫室氣體年均排放量，2010 至 2019 年是人類歷史最高，就公平性而言應參考計算方式（二）各國歷史總排放量佔全球歷史排放量的比例計算需挹注的金額比例，並每年依減碳排成果計算可減收的金額，任何國家的減量成果都將反映各國的負擔比例，使「損失與損害基金」成為具管制效果之基金。

若各國採納建立具管制效果的進場機制，則可以回應馬爾地夫環境部長紹納（Aminath Shauna）COP27結束後的發言，身在地表上地勢最低的國家，平均海拔不到1公尺，「當減緩和調適的談判失敗了，損失與損害基金還有什麼值得慶祝？」

設置「損失與損害基金」仍是值得我們期待並慶祝的進步。

如各國在「損失與損害基金」應用機制上達成共識，不需要透過訴訟，而是建立在科學評估上，重心則在於建構氣候變遷評估與風險管理。建構此應用機制所需的科學評估架構恰巧與COP27上發布的另一項計畫相呼應《全民預警行動計畫》（The Executive Action Plan for the Early Warnings for All Initiative）。

透過全民早期預警系統強化面對氣候變遷衝擊的能力

聯合國（UN）秘書長古特瑞斯（Antonio Guterres）表示：「我們必須對適應和韌性投入相同的資源。這包括預測風暴、熱浪、洪水和乾旱等災害。為此，呼籲應在五年內讓地球上的每個人都受到早期預警系統的保護，並優先支持最脆弱的族群。」

《全民預警行動計畫》提出實現全民早期預警的基本要素包括：更深入地了解所有時間尺度的風險；強化國家氣象和水文部門、災害風險管理機構和緊急應變措施；相關的財務預算和技術支持以及有預見性的人道主義部門。優先考慮以人為本的方法，而社區參與是此方法的根本。

五年內預計將有 31 億美元的新目標投資用於推進多災種早期預警系統 (MHEWS) 的四個關鍵支柱：

災害風險知識（3.74 億美元）——系統地收集數據並對災害和脆弱性進行風險評估
觀測和預報（11.8 億美元）——發展災害監測和預警服務
準備和響應（10 億美元）——建立國家和社區的響應能力
傳播和溝通（5.5 億美元）——傳播風險信息，使其到達所有需要的人，並且易於理解和使用

COP27決議的「損失與損害基金」與公佈《全民預警行動計畫》，皆提升了氣候變遷「調適」的重要性，包含了調適（adaptation）與韌性（resilience）的概念，並強調兩者同等重要，應投入相同的資源與能量，「損失與損害基金」可協助遭受氣候災害的地區、人民，重建生活家園，由災害中復原。同時結合科學預警系統，期望建立完善的風險評估與應變方法，強化「減少損害發生」與「由損害中復原」的調適能力。

COP27留給台灣調適策略的課題

與「減緩」並重的「調適」策略
適地適性的調適機制及預警
可量化追蹤的調適指標

剛三讀通過的《氣候變遷因應法》，修法前為《溫室氣體減量及管理法》，此次修法目的包括與國際接軌、適應全球氣候變遷衝擊並建構韌性體系，強化調適作為，強化排放管制及誘因機制促進減量等。並新增了調適專章，法案規定政府必須建構調適能力，以科學為基礎，評估氣候風險、強化治理能力以提升韌性，建構綠色金融、調適技術研發與教育等，制定國家氣候變遷調適行動計畫。

此次修法雖新增了調適專章，然內容未充分考量人權於氣候變遷衝擊下可能遭受的影響。建構包含利害關係人參與機制的調適策略，並結合具科學研究能力的氣候風險評估單位、中央及地方政府，架構出可對流循環的氣候治理模式，使調適策略更具科學預警能力與適地性，都是台灣在調適策略上立即蓄要面對的課題。