摸石頭過河的都市計畫訴訟發展
文／楊閔涵（環境法律人協會法律研究專員）
我國《都市計畫法》早於1939年即已制定，前後共歷經九次修法，現行法為2015年的修正版本。然而，經過多次修法後，《都市計畫法》仍然缺乏實質規劃目標與準則，反而被行政及立法部門有意無意地內建許多病灶，導致現今都市規劃開發隱藏許多令人詬病的問題，諸如浮濫的都市計畫擴張與實際建設嚴重脫節、計畫正當性及必要性討論不足、公共設施的內容不明、隱藏於計畫中的交通、居民的安置措施不完善、環境破壞以及居住品質降低等，甚至面對氣候變遷問題，臺灣的城市韌性不足，都是造成整體都市發展無效率且利益分配不公的問題。
要如何在環境災害、公共安全、空氣品質、社會心理、經濟發展等現況及未來發展中取得平衡，就是現今都市計畫中應妥善規劃的重要因子。
EJA在國土計畫中的推進
在國土計畫的發展中，EJA參與了無數場研討會與各方面的深入研究，奮力守住臺灣土地開發的最後一道防線。
EJA在2019年曾與地球公民基金會共同辦理新北、桃園國土計畫走讀會，提出對於新北市國土計畫草案的質疑及建議，並進行公開倡議，呼籲大眾關注國土計畫議題。隔年，EJA與多個環保團體及各黨團立委召開記者會，表達各界對於行政院提出的「放寬重大建設得適時變更」國土計畫法修正草案的嚴正抗議，並聲明「拒絕重大建設開後門」。2021年，在直轄市、縣（市）國土計畫核定前夕，EJA於「眼底城事」網站登載〈EJA空間政策研究專員的縣市國土計畫追蹤報告〉、〈國土計畫的下一步，如何轉？怎麼管？〉、〈會不會豬羊變色？談國土功能分區中的「不適宜使用」〉等三篇文章，對於直轄市、縣（市）國土計畫提出檢討、未來期許及改進方向；後亦與地球公民基金會共同主辦【國土永續如何落地？「國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制」論壇】，邀請國內各界學者專家共同研商土地計畫的管理策略。
2022年，在桃園市政府擬定的「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」通過後，EJA即與台灣人權促進會、環境權保障基金會、桃園航空城反迫遷聯盟共同組成律師團，於同年10月13日向臺北高等行政法院提起都市計畫訴訟，嚴正反對此一以經濟發展為導向的機場園區特定區計畫的誕生，請求法院宣告該都市計畫無效，更呼籲交通部及桃園市政府，應儘速檢討現行計畫之不足，暫緩航空城計畫的開發。
《都市計畫法》內容空泛，缺乏實質規畫目標與準則
雖歷經多次修法，《都市計畫法》之內容卻依舊空泛而缺乏實質規畫目標與準則。細觀《都市計畫法》之立法目的，是為了改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫的均衡發展而制定。為使都市計畫能更滿足都市的實質發展需求，我國《都市計畫法》第26條規定，都市計畫發布實施後每三年或五年至少應通盤檢討一次；又根據《都市計畫定期通盤檢討實施辦法》之規定，若都市計畫地區在實質、社會、經濟等現況及未來發展有需要，得參考各機關團體、專家學者及人民之建議，對原計畫內容加以檢討並作必要之變更。
然而，都市計畫通盤檢討的作業流程繁雜又過於冗長，導致政府在施行開發計畫時，多數未能踐行整體性、定期性的通盤檢討。都市計畫通盤檢討之意義與核心價值未受到重視，致使現今開發計畫的品質漏洞層出不窮，且其審議過程中又僅由少數專家學者代表民眾參與審議程序，欠缺公正實質的民眾參與審議機制。
上述問題都顯現《都市計畫法》嚴重犧牲人民權益的現況，而在諸多缺失中，都市計畫與土地徵收的問題又最為令人詬病，強制剝奪人民的財產權、生存權，引發嚴重的迫遷問題，已侵害憲法保障人民的財產權、居住自由且違反比例原則。法律既已侵害人民的基本權利，立法機關更應該重視《都市計畫法》修法的重要性。
桃園航空城的開發將架空《國土計畫法》的立法精神
有鑒於《都市計畫法》立法空泛，政府遂於1974年制定《區域計畫法》作為非都市土地使用空間規劃之依據，並於2016年制定《國土計畫法》作為全國國土使用整體之上位依據，預計2025年公告「國土功能分區」後，不再適用《區域計畫法》。
《國土計畫法》通過後，我國土地利用計畫體系改為由中央公告實施「全國國土計畫」，直轄市、縣（市）主管機關再依此原則公告「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區」二層級上、下位計畫。也就是說，《國土計畫法》成為我國土地利用位階最高的法律，未來所有土地都會納入《國土計畫法》之下統籌，不再適用《區域計畫法》。《國土計畫法》是為「因應氣候變遷、確保國土安全、保育自然環境與人文資產、促進資源與產業合理配置、強化國土整合管理機制、復育環境敏感與國土破壞地區、追求國家永續發展」而制定，強調透過計畫去「指導」土地的使用，相比《區域計畫法》更重視整體思維。
然而，整個桃園航空城園區特定區計畫，係以為其量身打造的《國際機場園區發展條例》為基礎，其發展目標僅考量國際機場園區及航空城之發展，以區域產業及經濟發展等經濟利益為目的，根本上這樣的發展已經架空了現行《國土計畫法》通盤考量土地合理使用之精神。該計畫根本沒有考量未來因應氣候變遷、保存自然環境與人文資產、保育環境資源、甚至是追求國土永續發展等目標，如果開啟這樣的開發先例，那全國將陷入無限以追求經濟發展為由的大規模土地開發、炒作土地，實質上將架空《國土計畫法》最根本的規劃精神。
航空城爭議又不僅只於都市計畫，桃園機場第三跑道的環評瑕疵、土地徵收問題，也分別存在諸多瑕疵，種種問題已將航空城開發計畫的缺失斬露無遺，明顯看出其無視《國土計畫法》的立法意旨，更凸顯《都市計畫法》修法的重要性，中央及政府機關若仍無視上述缺漏而堅持開發，將讓航空城開發計畫成為臺灣歷史上嚴重的侵害人民權益的開發案件。
透過桃園航空城園區特定區計畫，都顯現臺灣國土永續發展精神及落實的不足，亦將國土規劃的缺失一覽無疑。而桃園航空城又屬於國家重大建設，開發單位在執行計畫的同時，更應兼顧當地居民的權益，將環境影響最小化，重視氣候變遷帶來的影響，並加強各部門間之監督責任，唯有如此，才得以促進健全的國土規劃法制，避免架空國土計畫的可能。