核廢處置政策失落的環節—公民參與在法制中的必要性

文／謝蓓宜（環境法律人協會副秘書長）

台灣使用核能發電超過半個世紀，對於核電，很多人看到的是便利、便宜、發電量大等好處，但是卻始終忽略了核電會產生核廢料的這個難題。低階核廢料所沾染的輻射，需要百年以上才能回到環境背景值，而高階核廢料則必須花費數萬年甚至百萬年的時間尺度，才能回到環境背景值，不致於對人體、生態系產生危害。

支持核能發電的人經常會採取科技樂觀主義，認為現代人雖然難以解決核廢料，但未來必然會有新的科技技術，能夠讓人類處理、甚至利用核廢料，使人人棄如敝屣的垃圾轉變為黃金。這項信念甚至轉化成實際的政策走向，核一廠、核二廠均面臨廠內放置高階核廢料空間不足的窘境，核二廠一號機甚至因此提前停機，箇中原因正是台電在建廠初期始終抱持著核電廠運轉期間，就能看到核廢料被妥善處理的想像。因此在設計貯存空間時，自然也不需要設計出能完整存放40年產生核廢料的足夠空間，殊不知，在整整40年的運轉期間內，也未能看到受各界接受的核廢料解決方案，才導致電廠內空間爆滿，不得不提前停機。

核廢料的處理之所以要慎重面對，是基於世代正義與使用者責任的基礎。當我們這一代人享受了核能發電的好處，也應該要負起責任處理核廢料，而不是將這個問題留給未來的下一代處理。不過核廢料到底該如何處理，是埋到深不見底的地底下，還是應該在人類文明的有限時間內，持續管理，確保核輻射不會外洩到生態系中，無論是哪種觀點，在全世界都仍莫衷一是。

面對如此高度爭議的政策，台灣政府與國際社會目前到底採取何種方式，來促使核廢處置設施的選址能夠順利？本文將先從台灣的政策現況談起，再通過德國、法國與日本的選址政策，討論台灣的核廢處置政策。

一、台灣核廢處置政策現況

根據核廢料所帶有的輻射值高低不同，可以劃分為高階與低階核廢料兩種情況，較通俗的分類方式，是以該項物品是否會發熱、產生輻射來區別，以此定義來看，高階核廢料一般是指用過核燃料棒，而低階則是其他不會產生輻射，而是受到輻射污染的其他物品，例如隔離衣、手套、清潔工具......等。

目前台灣主要核廢料產出來自於核電廠，其次則是學術界、農業、工業或醫界產生的廢料，但核廢料的數量與核電廠不可相提並論。大多數的低階與高階核廢料都放置在核電廠內，此外也有約十萬桶的低階核廢料放置在蘭嶼暫時貯存。蘭嶼自西元1981年開始接收低階核廢料，至民國1996年為止，引起蘭嶼達悟族人驅逐核廢惡靈的一系列行動，才終於停止。

台電目前處置低階核廢料的方式，一般都是採取壓縮、水泥固化等手段，裝入貯存桶後，放置於核廢料貯存壕溝內，或者是貯存庫進行長期恆溫的存放。

高階核廢料的政策，則可分為短期、中期與長期三個階段。短期而言，是將用過燃料棒自爐心中取出，放入水中降溫（濕式貯存池），並隔絕外界環境。中期則是將用過燃料棒從貯存池中取出，利用空氣對流降溫的方式，放入乾式貯存設施存放。長期來說，國際上目前以深地層處置作為主要的手段，將核廢料放入深達500公尺的地底下，挖掘空間，再放入核廢料桶，這樣的處置方式普遍被視為較為安全，遠離人類的生存空間，不過找到足以實現深地層處置的地質條件十分嚴苛，目前全世界只有芬蘭成功興建高階核廢料的最終處置設施。

根據台電提交原能會的高階核廢料處置計畫，我國長期也是預計要以深地層處置作為核廢料的處置手段，並分為五個階段，分別是母岩調查、評選核定場址地點、詳細調查場址特性、安全分析、興建處置場，預定在民國144年進行營運。目前政策正在第二階段，預定於民國117年找出適合的場址。

不過規劃得再詳細的計畫，永遠趕不上變化。民國95年《低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例》施行上路，台灣開始進行低階核廢料的處置場址選址程序，最後擇定金門縣烏坵鄉、台東縣達仁鄉兩地，只要最後程序的地方公投通過，就能開始興建低階核廢料的最終處置廠址。然而強大的政治壓力隨著核廢料選址議題在輿論的發酵而出現，最後兩地的地方政府均不願辦理地方公投，在法條欠缺回頭機制的情況下，低階核廢選址的政策延宕至今未果。

連低階核廢料都遭遇如此大的困難，更遑論是高階核廢料的最終處置設施選址。目前無論是核一、核二或是核三廠，在地民眾一致的心聲都是盡早遷走核廢料，新北市政府甚至以尚無核廢料最終處置場址為理由，拒絕通過台電核一廠、核二廠的乾式貯存設施設計，致使兩座核電廠雖都走上除役，卻仍無法退出爐心內的燃料棒，成為全世界僅有的「除役後核子反應爐心內仍存放有燃料棒」的特例。其中主要的原因，就在於沒有明確的核廢料最終處置場址地點，將可能造成啟用乾式貯存設施後，核廢料將永久存放在新北市，地方政府拒絕任何永久貯存的可能性。

台電空有核廢料處置的規劃，但相關內容都是紙上談兵，在欠缺社會溝通的情況下，想要這個遴避設施為社會所接受，幾乎是不可能的任務。

核廢料處置的社會溝通難題，即使在世界各國，也都難以輕易解決。為了能夠找出適合自己國家的核廢料處置政策，世界各國無不投注心力，積極進行公民參與、落實溝通程序，以促進地方對於核廢料的接受度。筆者曾經參與過的一場原能會內部針對核廢選址的研討會，就有一位日本專家對台電所規劃的選址期程直斥是「nonsense」，正是因為在尚未進行社會溝通之前，誰都不知道核廢選址的政策要走多久才能選出場址，而台電竟然可以直接設定每個階段的期程，無疑是過度樂觀，以至於欠缺實際的執行效益。

二、德國如何面對選址難題？

在日本福島核災之後，德國就將能源政策轉向非核，並在接下來的十年間成為旗幟鮮明的非核國家，即使在烏俄戰爭所造成的能源危機下，對於核能的延續使用有保守的決策，但核能的續用與否，仍在德國國內爭論不休。

西元2016年，德國聯邦國會「高放射性廢棄物貯存委員會（Commission Storage of High-Level Radioactive Waste）」通過處置場選址程序建議報告（K-Drs. 268），並提交聯邦議院及聯邦政府。該委員會的成員包含科學界、公益團體代表、地區政府以及聯邦議院的成員，並舉行多次會議，研究最終處置設施的相關議題，將所有的會議記錄、錄影、錄音、諮詢文件等資料全面公開。

在這份報告中，委員會提出十項原則做為核廢選址程序必須要遵循的基礎，並且指出，公開透明與及早參與是確保核廢選址順利的必要因素。其中十項原則包含：

基於永續與長期責任的原則，考量當代與後代子孫的需求及利益，必須盡可能以最佳的方式貯存核廢料。
選址政策必須符合六項關鍵原則：安全、充分的公開透明及公眾參與、公平與公正程序、社會具有廣泛共識、污染者付費、預防原則。
核廢料的處置是國家的責任，應以在國內進行貯存為原則。
存放高階核廢料的地點，要確保一百萬年的安全性，且在不限制對人、對自然的必要保護下，盡可能維護後代子孫的自由與自決權。
使用核能發電的世代有責任，確保核廢料是以最佳的方式貯存，並且有責任加快尋找處置場址的速度。
尋找地點過程必須不斷學習，檢視過去決策的錯誤，並提供糾正錯誤的選項，這是為什麼強調公眾必須在一開始就加入程序的原因。必須以科學、透明的方式制定處置路徑與替代方案、基本的安全要求、標準與糾錯的選項，針對所有的方案、標準進行精確的描述，並且公開辯論。
所有的數據、資訊、核廢料貯存的決定都公開發布，並永久保存於公共機關中，公眾均能使用。
無論對核能的立場為何，社會具有義務盡可能完成安全貯存核廢料的任務。在「污染者付費」的原則下，核電廠經營者及繼承者，均應承擔因發電產生的核廢料貯存費用。
高度尊重公民、科學家以及環境、反核運動對非核的多樣化意見與長期承諾。
加強技術評估與設計，來抵銷過去產生的不良副作用、意外，並且在選擇新技術與工業發展前，應檢查是否有難以控制或有害的副作用。

在這份報告中，不斷重申公眾透明與公眾溝通為核廢選址過程中的第一原則，同時也建議必須建立起系統性的學習機制，能夠不斷的糾正錯誤，而最後的選址選項則需要保留可逆性，以確保未來出現更好的方案時，仍有機會調整修正。

2017年，在這份報告的基礎上，德國修訂《選址法（Site Selection Act）》，並藉由K-Drs. 268建立的原理原則，德國的選址程序在起始階段是從一份「空白地圖（blank map）」所開始，根據地質標準與場址最低要求的標準，排除部分區域，並且通過不斷的召開會議討論，逐步限縮討論的區域和範圍。

西元2020至2021年，德國執行更加嚴謹且完整的地質探勘，正式將過去引起諸多爭議的最終處置候選地點Gorleben自潛在場址中除名。截至目前為止，德國尚未找到合適的最終處置地點。

三、法國如何處理核廢料難題？

去年（2022年）12月外媒刊登數篇探討法國缺電的新聞，針對冬季因核電供應不足的情況，法國將可能實施分區輪流斷電，並要求民眾、企業與各行政單位及早準備，節能省電以度過難關。這項消息無不令各界感到震驚，法國在能源政策上最為人所知的就是身為核能大國，境內共有58座核電廠，外界普遍認為有了核電就不會缺電，到底為何核電大國會陷入缺電困境？

事實上法國超過半數的核電廠，都在1970與1980年代興建，將在2020年代達到40年的運轉期限。而核電廠長期運作下來，金屬零件早已老舊疲弱，必須要經過完整的檢修確認，才能確保運轉安全。結果就是多達21座的核電廠都必須要檢修，又適逢戰爭造成天然氣短缺，才造成這個核能大國的缺電危機。

擁有如此多核電廠的法國，面對核廢料處置帶來的爭議，又是如何處理？法國選定Cigeo作為深地層最終處置廠址，並於西元2005年、2013年舉行國家層級的公開辯論，原定規劃在2025年開始接收核廢料，但在公共辯論之後，公眾對於這個地區的選定仍抱持疑慮，因此決定延後到2030年才開始接收核廢料。

事實上，就公民參與的機制與公共辯論的程序，法國在公共政策辯論委員（La Commission nationale du débat public, CNDP）的運作下，藉以實踐完整的公共參與程序，並多次在CNDP的主導下，召開全國性的公眾辯論會議，以便充分討論爭議議題。

法國從1995年公共聽證辦公室的魁北克事件汲取經驗，決定將公民參與機制制度化，並且設立一個專門的委員會，負責策劃對環境有重大影響的公共辯論活動，目的在於及早納入公眾參與，這個委員會就是CNDP。CNDP 是一個獨立的機構，它保障知情權和公眾參與制定對環境有影響的項目和公共政策的權利，並於運作過程中恪守獨立、中立、透明度、平等、有理有據、包容等價值。

CNDP的任務在於通過完整的公共辯論程序，補充並完善計畫，並且促進決策流程的民主化與正當化，其採取的手段包含通知居民參與辯論、籌劃公共辯論活動、協助公民表達並參與、製作辯論紀錄，包含意見與論點的彙整，統計共識與意見分歧的部分，提出建議的彙整報告，並進行後續追蹤。

每一項公共辯論一般歷時一年左右，CNDP會先針對議題任命專題公共辯論委員會的主席與委員，並執行議題的資料收集，再經歷約四個月的密集辯論，最後出版辯論紀錄與報告，並且發布開發者必須要執行的原則與必須遵循的條件。

在這些原則底下，2019年法國曾經啟動放射性物質與廢棄物的公眾辯論，其中有四個場次在大城市中舉行，針對一般性的公共原則進行討論，而有16個專門主題的討論，則直接在Cigeo的計畫區域舉辦。討論的主題從科學技術性到社會問題均有，例如放射性廢棄物的處置方式、管理、核廢料帶給未來世代什麼風險、大眾健康與環境衝擊、開採鈾礦造成的問題、管理核廢料的財務狀況等。

值得注意的是，在這些公眾討論中，Cigeo並非全然取得公眾共識。法國政府計畫以Cigeo做為深地層處置的場所，在科技擔保的安全性之上，希望建立在長遠的未來讓所有世人都遺忘的貯存設施。然而在公眾辯論中，政府應長期監控，並且在未來的任何時間點都有可能取出核廢料，針對核廢料永久貯存的「可逆性」受到廣泛支持，展現出核廢料處置政策中，各方意見不一的面向。

從法國的經驗來看，台灣的核廢處置政策在台電與原能會的一手主導下，早已決定是深地層處置，這項欠缺公民參與討論的政策，未來是否有可能遭受公眾批評而推翻重來，恐怕並非沒有可能。

四、台灣亟待立法與公眾參與機制的建立

台電在執行核廢料處置場址的調查過程中，往往採取專家政治，欠缺公民的前期參與，並在多次的政策執行下，積累了民間社會對於政府機關與核廢政策的高度不信任，這是造成相關政策推動窒礙能行的主因。2012年台電在花蓮大南澳地區打了深達五百公尺的地質鑽探井，卻未知會地方民眾，點燃地方怒火，台電總經理親自道歉，並現場封井。這起事件揭示了台電在處理核廢料政策時的輕率，以及民間可能的高度反彈，也點出了台灣處理核廢料議題的困境。

台灣在低放射性廢棄物最終處置選址程序延宕之後，行政院對於核廢料處置政策就轉向低調化，原能會放射性物料管理局曾在2018年提出「核廢三法」的立法必要性，指出核廢料的問題必須要有完備的法規、獨立的管制機關、專責執行機構、健全財務規劃、充分的資訊公開與民眾參與機制，才能夠妥善處理。而上述的所有條件，我國都付之闕如。

所謂的核廢三法，包含：

管制法：核廢料管理架構應有獨立的管制機關，執行核廢料的管理監督與審查，確保設施的營運安全，亦即應有「放射性物料安全管制法」，來建立嚴格的管制機制。
管理法：國際上對核廢料管制多由經濟與能源主管機關來主責，執行核廢料的最終處置場址選址、興建與營運管理。因此應制定「放射性廢棄物管理法」，來建立管理、營運核廢料的基礎。
組織法：國際上核廢料的處置，多設置有專責機構負責執行，負責核廢料管理的整體計畫與推動，因此應有專責機構的設立法令，如「放射性廢棄物管理中心設置條例」，以成立合適的主責機構。

原能會的立法說明文件中，並未強調公眾參與的入法必要性。不過，筆者以為公民參與、公眾溝通的部分，應包含入管理法內。從各國經驗看來，核廢選址政策大多歷時長達數十年，因此完整的諮商同意、公民參與機制的入法，才能夠確保地方民眾、利害關係人與公民團體在核廢料選址、興建、管理與營運過程的參與權。

要處理台灣的核廢料問題，建立完整的法規絕對有其必要，其中更應該要將公民參與、公開透明的機制明文化，而不是通過行政規則或者機關私下的指引手冊來指導。在政策的最前期，任何可能的選址地點都尚未揭露前，就要把相關資訊交付全國討論，並且在可能的潛在地點浮現時，通過多次的公民參與、與地方共學的機制，建立政策的信任感，更重要的是政策執行過程的每個階段，必須要讓地方充分受到尊重，若是有任何未能釐清、討論溝通清楚的地方，就不能倉促的進入下一個階段。惟有實踐充分的公眾知情與參與，才是解決我國核廢處置困境的鑰匙，而如何走上這一步，則需要仰賴公民社會共同且積極的討論。